지방자치법이 전면 개정됨에 따라 ‘주민투표법’도 개정되어 지방자치법과 함께 2022년 1월 13일부터 시행되었다. 주민투표법은 주민에게 고도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요결정 사항에 관하여 주민의 직접 참여를 보장하기 위한 직접민주주의적 제도이다. 이는 지방자치법이 지향하는‘주민자치의 원리’와 주민의 권리로 명시한“주민은 법령으로 정하는 바에 따라 주민 생활에 영향을 미치는 지방자치단체의 정책의 결정 및 집행 과정에 참여할 권리를 가진다.”는 주민참여의 원칙에 기반한 것이다. 지역의 주요 사항에 관하여 주민투표를 통해 주민이 직접 결정함으로써 지방자치행정의 민주성과 책임성을 제고하고 지방자치의 궁극적인 목적인 주민 복리를 증진하기 위하여 2004년 도입되었다.
주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 주요결정 사항이란 어떠한 정책들인지 궁금할 것이다. 그것은 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있다. 예를 들면 1) 자치구가 아닌 구·읍·면·동의 명칭과 구역변경, 폐치분합, 사무소 변경에 관한 사항, 2) 행정 동·리의 구역변경과 폐치분합, 3) 다수 주민의 이용에 제공하기 위한 주요 공공시설의 설치·관리에 관한 사항, 즉 지방자치단체가 설치·운영하는 환경·문화·체육 시설, 하수처리장, 쓰레기소각·매립장, 청소년·주민회관, 도서관, 장애인·노인복지시설 등을 들 수 있겠다, 4) 각종 기금의 설치, 지방채 발행, 민간투자 사업에 관한 사항, 5) 다른 법률에 따라 주민대표가 직접 의사결정의 주체로서 참여할 수 있는 공공시설의 설치에 관한 사항, 6) 기타 주민의 복리·안전 등에 중대한 영향을 미치는 주요결정 사항 등을 들 수 있다.
이와 같은 규정에도 불구하고 법 제7조 제2항은 주민투표에 부칠 수 없는 사항을 규정하고 있는데, 1) 법령에 위반되거나 재판 중인 사항, 2) 국가 또는 다른 지방자치단체의 권한 또는 사무에 속하는 사항, 3) 지방자치단체의 예산ㆍ회계ㆍ계약 및 재산관리에 관한 사항과 지방세ㆍ사용료ㆍ수수료ㆍ분담금 등 각종 공과금의 부과 또는 감면에 관한 사항, 4) 행정기구의 설치ㆍ변경에 관한 사항과 공무원의 인사ㆍ정원 등 신분과 보수에 관한 사항, 5) 다른 법률에 따라 주민대표가 직접 의사결정 주체로서 참여할 수 있는 공공시설의 설치에 관한 사항. 다만, 지방의회가 주민투표 실시를 청구하는 경우에는 그러하지 아니하다, 6) 동일한 사항(그 사항과 취지가 동일한 경우를 포함한다)에 대하여 주민투표가 실시된 후 2년이 경과되지 아니한 사항은 주민투표에 부칠 수 없다.
위와 같은 규정에도 불구하고 법 제8조에서는 국가 정책에 관한 사항도 주민투표를 실시할 수 있도록 정하고 있다. “중앙행정기관의 장은 지방자치단체의 폐치(廢置)ㆍ분합(分合) 또는 구역변경, 주요시설의 설치 등 국가 정책의 수립에 관하여 주민의 의견을 듣기 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 주민투표의 실시구역을 정하여 관계 지방자치단체의 장에게 주민투표의 실시를 요구할 수 있다. 이 경우 중앙행정기관의 장은 미리 행정안전부장관과 협의하여야 한다”라고 정하고, “지방자치단체의 장은 주민투표의 실시를 요구받은 때에는 지체없이 이를 공표하여야 하며, 공표일부터 30일 이내에 그 지방의회의 의견을 들어, 그 결과를 관계 중앙행정기관의 장에게 통지하여야 한다”고 정하고 있다. 이러한 규정은 중앙집권적 사고로써 국가정책의 효율을 증진하기 위한 것이라 하더라도, 의사의 자율성, 자기 결정성, 자기 책임성이라는 지방자치의 본질에 어긋나는 규정이 아닐 수 없다.
주민투표 절차에 대하여 구체적으로 알아보자. ○○군에 거주하는 주민이 주민투표청구를 하고자 하는 때에는 청구인 대표자를 선정하여야 하며, 선정된 청구인 대표자는 인적사항과 주민투표청구의 취지 및 이유 등을 기재하여 그 지방자치단체의 장에게 청구인 대표자 증명서 교부신청서를 제출하여야 한다. 주민투표 청구를 할 수 있는 사람(주민투표 청구권자)과 주민투표권자의 자격은, 19세 이상의 주민으로서 당해 지방자치단체의 관할 구역에 주민등록이 되어 있는 사람과 19세 이상의 외국인으로서 출입국관리 관계법에 따라 대한민국에 계속 거주할 수 있는 자격을 갖춘 외국인으로서 지방자치단체의 조례로 정한 사람으로 정하고 있다.
청구인 대표자와 서명요청권을 위임받은 수임자는 시·도는 180일 이내, 시·군·구는 90일 이내의 서명요청기간 동안 주민투표 청구권자를 대상으로 서명 요청 활동을 전개하게 되는데, 조례로 정한 주민투표 청구권자 총수의 1/20 내지 1/5 이상의 서명을 받아야 한다. 예를 들면 함평군 주민투표 조례의 경우 1/7 이상으로 정하고 있다. 청구인 대표자는 서명요청기간이 끝나는 날부터 시·도는 10일 이내, 시·군·구는 5일 이내에 지방자치단체의 장에게 주민투표청구서와 청구인 서명부를 제출하여야 한다.
청구인 대표자는 청구권자로부터 서명을 받을 때 무효가 되는 서명이 발생하지 않도록 주의를 기울여야 할 것이다. 무효가 되는 서명은, 1) 주민투표 청구권자가 아닌 자의 서명, 2) 누구의 서명인지 확인하기 어려운 서명, 3) 서명 요청권이 없는 자의 요청에 의하여 행하여진 서명, 4) 동일인이 2 이상의 유효한 서명을 한 경우 그중 하나의 서명을 제외한 나머지 서명 등이 무효에 해당됨을 유의하여야 한다. 서명이 무효인 서명으로 판명되어 서명인 수의 요건에 미달하게 된 때에는 일정 기간을 주어 보정하게 할 수 있다.
또한 지방자치단체의 장은 주민투표청구가 다음과 같은 사유에 해당되는 경우에는 각하하고 청구인 대표자에게 그 사유를 통지하고 이를 공표하여야 한다. 1) 유효한 서명의 총수가 요건에 미달되는 경우, 2) 주민투표청구서와 청구인서명부가 기간을 경과하여 제출된 경우, 3) 무효인 서명인 수의 보정을 요청받은 때 보정기간 이내에 보정하지 아니한 경우 등이 각 사유에 해당된다. 이러한 절차를 거쳐 주민투표청구가 적법한 경우 주민투표 청구요지를 공표하고 7일 이내에 투표일과 주민투표안을 공고하고 관할 선거관리위원회에 통지하여야 한다. 다만, 지방자치단체의 장 또는 지방의회가 주민투표청구의 목적을 수용하는 결정을 한 때에는 주민투표를 발의하지 아니하며, 지방자치단체의 관할 구역의 전부 또는 일부에 대하여 공직선거법에 의한 공직선거가 실시되는 때에는 선거에 영향을 미칠 우려가 크기 때문에 그 선거의 선거일 전 60일부터 선거일까지의 기간 동안에는 주민투표를 발의할 수 없음을 유의하여야 할 것이다.
주민투표의 형식은 특정한 사항에 대하여 찬성 또는 반대의 의사표시를 하거나 두 가지 사항 중 하나를 선택하는 형식으로 실시하여야 한다. 주민투표 실시구역은 그 지방자치단체의 관할 구역 전체를 대상으로 실시한다. 다만, 특정한 지역 또는 그 주민에게만 이해관계가 있는 사항인 경우에는 지방자치단체의 장이 지방의회의 동의를 얻어 관계되는 시ㆍ군ㆍ구 또는 읍ㆍ면ㆍ동을 대상으로 주민투표를 실시할 수도 있다.
주민투표에 부쳐진 사항은 주민투표권자 총수의 3분의 1 이상의 투표와 유효투표수 과반수의 득표로 확정된다. 다만, 찬성과 반대 양자를 모두 수용하지 아니하거나, 양자택일의 대상이 되는 사항 모두를 선택하지 아니하기로 확정된 것으로 보는 경우가 있는데, 1) 전체 투표수가 주민투표권자 총수의 3분의 1에 미달하는 경우, 2) 주민투표에 부쳐진 사항에 관한 유효득표수가 동수인 경우이며, 전체 투표수가 주민투표권자 총수의 3분의 1에 미달하는 때에는 개표 자체를 하지 아니한다는 것도 유의하여야 한다. 지방자치단체의 장 및 지방의회는 주민투표 결과 확정된 사항에 대하여 2년 이내에는 이를 변경하거나 새로운 결정을 할 수 없다. 다만, 찬성과 반대 양자를 모두 수용하지 아니하거나 양자택일의 대상이 되는 사항 모두를 선택하지 아니하기로 확정된 때에는 그러하지 아니함을 유의하기 바란다.
주민투표의 효력에 관하여 이의가 있는 주민투표권자는 주민투표권자 총수의 100분의 1 이상의 서명으로 주민투표 결과가 공표된 날부터 14일 이내에 관할 선거관리위원회 위원장을 피소청인으로 하여 시ㆍ군 및 자치구에 있어서는 특별시ㆍ광역시ㆍ도 선거관리위원회에, 특별시ㆍ광역시 및 도에 있어서는 중앙선거관리위원회에 소청할 수 있다. 소청 결정에 관하여 불복이 있는 소청인은 관할 선거관리위원회위원장을 피고로 하여 그 결정서를 받은 날 또는 결정서를 받지 못한 때에는 결정 기간이 종료된 날부터 10일 이내에 특별시ㆍ광역시 및 도에 있어서는 대법원에, 시ㆍ군 및 자치구에 있어서는 관할 고등법원에 소를 제기할 수 있도록 함으로써 주민투표 결과의 불복에 대한 구제도 보장하고 있음을 알고 있으면 좋겠다.
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