지방자치법이 전부 개정되어 2022.1.13. 시행되었다. 새로 시행되는 지방자치법은 민선 지방자치가 본격적으로 시행되는데 기반이 되었던 1988년의 지방자치법을 전면 개정한 것으로 2020.12.9. 국회 본회의를 통과하였다.
32년 만에 이루어 낸 성과이다. 지방자치법 시행령 또한 2021.12.16. 전부 개정되어 지방자치법과 함께 2022.1.13. 시행되었다.
개정된 지방자치법은 12장 211조 부칙으로 개정 전인 10장 175조 부칙보다 증가하였고, 지방자치법 시행령도 기존의 7장 118조 부칙에서 8장 127조 부칙으로 늘어났다. 개정된 주요 내용을 살펴보면 크게 1) 주민 주권의 획기적인 확보, 2) 지방자치단체의 역량 강화와 자치권의 확대, 3) 지방의회의 자율성 강화 및 책임성 제고, 4) 중앙-지방 협력관계 정립 및 행정의 능률성 제고, 5) 특별지방자치단체 등으로 나누어 설명할 수 있겠다.
따라서 필자는 개정된 지방자치법과 부속 법률 및 시행령 등 세부적인 내용을 여러 회에 걸쳐 연재하여 지방자치의 주인인 주민과 법령을 직접 집행하는 선출직 및 직업 공무원 등 대리인에게 알림으로써 개정된 법령들이 올바르게 적용되어 성숙한 지방자치가 뿌리내리도록 돕고자 한다.
◆ 주민자치의 원리와 주민의 행정 참여권 신설
모든 법령 체계를 보면 제1조에는 그 법령이 지향하는 가치와 목적이 담겨 있다. 지방자치법도 마찬가지이다.
개정된 지방자치법 제1조(목적)를 살펴보면 “이 법은 지방자치단체의 종류와 조직 및 운영, 주민의 지방자치행정 참여에 관한 사항과 국가와 지방자치단체 사이의 기본적인 관계를 정함으로써 지방자치행정을 민주적이고 능률적으로 수행하고, 지방을 균형 있게 발전시키며, 대한민국을 민주적으로 발전시키려는 것을 목적으로 한다.”라고 규정하고 있다.
이전의 법과 다른 점은 ‘주민의 지방자치행정 참여에 관한 사항’을 추가함으로써 지방자치의 실질적인 주인인 주민자치의 원리를 반영하였다는데 큰 의미가 있다.
주민자치의 원리는 주민 중심의 풀뿌리 민주주의를 실현하는 기초이다. 지방자치의 기본인 주민자치는 주민이 중심이 되고, 주민에 의하여, 주민을 위하는 일을 주민 스스로 해결해 나가는 시스템을 말한다.
따라서 민주주의 이념인 의사의 자율성, 자기 결정성, 행위 결과에 대한 자기 책임성을 강조한다. 법 제16조에는 주민의 자격을 명시하고 있다.
“지방자치단체의 구역에 주소를 가진 자는 그 지방자치단체의 주민이 된다.”라고 규정하여 주민(住民, Resident)은 ‘거주하는 사람’이라는 의미로 생활 근거지를 강조하는 법적 개념이라고 볼 수 있다. 한편 주민은 시민(市民, Citizen)이라는 개념으로도 활용되고 있다.
시민은 근대 시민혁명의 주체로서 주권자라는 정치적 개념이다. 즉 주인(主人, Principal)이라는 의미이다. 따라서 지방자치에 있어서 주민은 그 지방자치단체의 주인으로서 당연히 자치행정에 참여해야 한다는 주민자치의 원리와 주민자치회의 이론적 근거로 작용할 수 있을 것이다.
법 제17조는 주민의 권리를 규정하고 있는데, 주민의 자치행정에의 참여권을 신설하였다. 이전의 법에는 없었던 내용을 제1항에 명시하고 있다.
“① 주민은 법령으로 정하는 바에 따라 주민 생활에 영향을 미치는 지방자치단체의 정책 결정 및 집행 과정에 참여할 권리를 가진다.”라고 하여 주민의 행정 참여권에 관하여 강조하고 있다. 제2항과 제3항은 이전의 법과 같이 행정 수혜권과 참정권을 규정하고 있다.
“② 주민은 법령으로 정하는 바에 따라 소속 지방자치단체의 재산과 공공시설을 이용할 권리와 그 지방자치단체로부터 균등하게 행정의 혜택을 받을 권리를 가진다.”,
“③ 주민은 법령으로 정하는 바에 따라 그 지방자치단체에서 실시하는 지방의회의원과 지방자치단체의 장 선거에 참여할 권리를 가진다.”라고 명시하고 있다. 행정 참여권을 확보함으로써 행정 참여권, 행정 수혜권, 지방선거 참정권을 모두 갖게 되었다.
1987년 민주화운동의 결과 쟁취한 지방자치법이 32년 만에 개정되었다. 제1조의 목적에 주민자치의 원리를 반영한 것은 향후 지방자치 발전과 자치분권을 이끌 수 있는 커다란 견인력이 될 것이다.
주민이 주인으로서 자기 역할을 할 수 있는 풀뿌리 민주주의의 실질적 수단인 주민자치회의 설치·운영의 중요한 근거로 작용할 수 있을 것이다.
아울러 제17조 주민의 권리에 자치행정 주민참여권 신설은 지금까지 소극적이고 제한적이었던 주민참여의 확대로 이어질 것이다.
나아가 주민투표, 주민조례청구, 주민소송, 주민감사청구, 주민소환, 정보공개 등 직접민주주의가 활성화되는 계기가 될 것이다.
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